访全国政协委员、中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东

矿业权出让收益制度改革是矿产资源权益金制度改革的重要内容。自2017年《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）印发以来，矿业权出让收益对健全我国矿产资源有偿使用制度、维护国家矿产资源权益、促进矿产资源保护和合理利用发挥了积极作用。

不过，全国政协委员、中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东在调研中发现，矿业权出让收益制度在执行过程中，存在一些新情况和突出问题。

文件内容尚存争议

自《暂行办法》印发以来，所有新申领的探矿权和采矿权，甚至探矿权增列矿种和采矿权新增资源储量，无一例外都必须缴纳矿业权出让收益。但是，学界对《暂行办法》存在争议，人大代表和政协委员多次在全国两会上提出相应的改革建议、提案。

其一，资源税和矿产资源收益金的法理依据存在叠置问题。资源税和矿产资源收益金均为基于矿产资源国有、补偿国家资源消耗而有偿使用设置的税费项目。采矿权人支付权益金，是对开采权利的对价及该采矿权项下固有附着的国有矿产资源的偿付。

其二，首次缴款比例过高问题。以规定额度500万元为例，一个出让收益为400万元的小型项目须一次性缴纳；而一个出让收益为1000万元的大型项目，仅需先缴纳200万元的首次认缴；在项目初期，规模仅为后者40%的小项目需要缴纳2倍的出让金。该条件下，相对小型的项目需要背负更高的投资压力。

其三，探矿权征收矿产资源权益金的合理性问题。勘查行为是技术密集和资本密集的统一体，本质上是高风险经营。企业投入大量资金开展勘查工作，大多项目最终无法发现可供开发的资源；即使有了查明矿产资源储量，仍然无法保证未来的开采行为和生产行为。然而，并没有非企业过错而无法开采的探矿权矿产资源权益金退还机制。

企业承担较大压力

为此，姜耀东调研了国家能源集团、中煤能源集团、河南能源化工集团、山东能源集团、淮北矿业集团、晋能控股集团、山西焦煤集团等企业，发现这些煤炭企业对学界观点持认同态度。

调查中，姜耀东发现，企业不仅要承担勘查的投资风险，而且在申领探矿权、采矿权时，很多矿业公司还须缴纳上千万元甚至十几亿元的巨额权益金。在当前成本上涨、矿产品价格低迷的大环境下，我国矿业公司还需面对生态环保及高额权益金的财务压力。在这种压力下，民营矿业公司的矿产资源勘查行为基本趋于停滞，很多拟建的矿山项目也被迫放弃或延期。

“我国矿业实体经济承受着巨大的短期冲击，还面临着发现资源无法满足矿业开发和矿产品内部供给的未来风险。” 姜耀东说。

一是矿业权出让收益改革加重了企业负担。“以某国有能源集团为例，其下属某煤矿服务年限在70年以上，而矿业权出让收益要求30年内缴清，意味着企业需在近80%资源未动情况下提前支付所有费用。” 姜耀东说，“如按现行政策执行，该集团未来需缴纳的矿业权出让收益近千亿元。矿业权出让收益金额巨大，加重了企业负担。”

二是缺乏统一的指导细则，助长了地方政府财政短期行为。煤炭矿业权市场基准价下放到地方后，国家没有制定统一的指导细则，各省份自由定价权过大。一些地方政府在实际征收时远远高于20%这一比例，部分省份甚至高达50%。首期缴纳比例过高且短期缴纳长期收益，增加了企业在安全生产、绿色低碳发展和智能化建设等方面的投入压力，制约煤炭行业转型升级和绿色低碳发展。

三是不利于能源资源安全保障。原先只有国家出资探明矿产地，企业才需要缴纳矿业权价款。《暂行办法》出台后，企业出资勘查的新增资源储量也需缴纳矿业权出让收益。同时，企业勘查发现的资源储量越多，缴纳的出让收益越多。

“目前的《暂行办法》影响了煤炭企业投资煤炭勘查、生产的积极性，不利于煤炭安全稳定供应和应急保障能力建设。改进和完善矿业权出让收益缴纳方式迫在眉睫。” 姜耀东说。

缴纳方式有待改进

如何改进和完善矿业权出让收益缴纳方式？

姜耀东建议，要研究制定矿业权出让收益率征收政策机制。开展煤炭矿业权出让收益率征收试点，一次性计算所有资源量的矿业权出让收益总值，首次缴纳20%；煤矿投产后，按照原煤产量每年征收矿业权出让收益。

“相关部门在制定矿业权出让收益率基准价时，要综合考虑资源属性和赋存等条件，综合平衡调整矿业权出让收益市场基准价。”姜耀东表示。

同时，要尽快制定全国统一的矿业权出让收益征收标准和减免规定，研究制定国家统一的征收指导细则，明确出让收益市场基准价和基准率区间；明确对因资源枯竭、煤与瓦斯突出、水文地质条件极其复杂、深井开采和生态保护等原因退出的矿山，减免出让收益；还要完善评估方法，理清矿业权有偿取得和使用关系。充分考虑勘查阶段风险和收益，对由企业自行或混合出资探获的矿业权，明确出让收益测算应扣除的企业前期勘查投资收益，充分反映国家所有者权益和国家出资的勘查收益。